UNA HISTORIA QUE SE REPITE

Desde los años cincuenta el país sueña con tener una potente industria turística. Y en la actualidad esa ilusión va en camino de hacerse realidad.

Dicen que quien no conoce la historia está condenado a repetirla. En el contexto de esta frase, la palabra ‘condenado’ tiene una connotación de desastre o maldición. No así en el caso de la historia del turismo en Colombia, donde la frase bien podría ser: quien conoce la historia del turismo del país está deseoso de repetirla.

En 1957 se sentaron las bases de la arquitectura institucional y normativa del sector para los siguientes 40 años con la creación de la Empresa Colombiana de Turismo como una sociedad anónima. La norma autorizó traspasar a la naciente compañía, a título de aporte, los hoteles que fueran de propiedad del gobierno. Además creó un impuesto del 5 por ciento sobre el alojamiento y los pasajes internacionales expedidos en Colombia y exoneró de impuesto de renta por diez años a los hoteles nuevos o que se remodelaran.

Once años después el gobierno, a través de un decreto con fuerza de ley (decreto 2700 de 1968), creó la Corporación Nacional de Turismo. En este nuevo marco jurídico les fueron trasladados los bienes de la Empresa Colombiana de Turismo y se le dio un gran poder: fungía como entidad de promoción, pero también como organismo de planificación turística, incluso, podía solicitar la expropiación de zonas que considerara fundamentales para el desarrollo del turismo. Se le sumaron funciones de superintendencia, pues vigilaba y controlaba a los prestadores de servicios, aprobaba precios y regulaba su funcionamiento. Hasta tuvo atribuciones de banco, ya que podía conceder créditos para la construcción de establecimientos turísticos.

Por esa misma época cambió la exención del impuesto de renta por un título valor llamado Certificado de Desarrollo Turístico (CDT) que era entregado a los inversionistas de nuevos hoteles hasta por el 15 por ciento del monto total de la inversión. Con este CDT podían pagar impuestos nacionales y era redimible en bolsa. Se mantuvo el gravamen al alojamiento y al transporte internacional, pero esos recursos tenían destinación específica para la Corporación, sin mediar contrato con la Nación.

Todo este andamiaje empezó a resquebrajarse con la promulgación de la Constitución de 1991 y con la nueva visión del desarrollo económico, que planteó menos intervención del Estado en la economía.

La Carta Política, en el artículo 359, prohibió las rentas nacionales de destinación específica, con excepción de aquellas que fueran para inversión social. Esta disposición constitucional dejó sin piso el impuesto al turismo, por lo menos en ese momento, situación que llevó al debilitamiento de la Corporación, pues sus recursos empezaron a depender del Presupuesto General de la Nación.

Por su parte y bajo el nuevo modelo neoliberal, las funciones que la Corporación ejercía como jugador de primer orden en el sector perdieron todo respaldo.

En 1996, cuando se promulga la Ley 300 o Ley del Turismo, los gremios querían poca intervención y mayor participación en las decisiones de la política sectorial, mientras que el Estado no creía en el sector como jalonador de desarrollo. Por lo anterior, se creó un Viceministerio de Turismo con funciones más de coordinación y menos de intervención. Adicionalmente, se dio vida al Fondo de Promoción Turística y a una contribución parafiscal, que en principio solo pagaron hoteleros, agentes de viajes y algunos restaurantes a cambio de tener asiento en el comité directivo del Fondo.

De los aportes que hizo la Ley 300 que aún sobreviven, el más importante es la obligación de cada gobierno de formular un plan sectorial de turismo y de que este forme parte del Plan Nacional de Desarrollo. Esta disposición, acogida en los primeros años a regañadientes ha permitido que hoy esta actividad esté en la agenda pública y tenga toda la atención del gobierno.
Al año siguiente de la promulgación de esta Ley, en 1997, se ordena la liquidación de la Corporación Nacional de Turismo, cuyo proceso concluyó en 1998.

El nuevo enfoque del turismo surge con la Ley 300 de 1996, la cual fue modificada por dos leyes posteriores: la 1101 de 2006 y la 1558 de 2012. A estas normas hay que agregarles la Ley 788 de 2002, que aunque no es de turismo, sino de carácter tributario, ha tenido gran impacto en el crecimiento de la industria hotelera.

El Viceministerio de Turismo creado por la Ley 300 tuvo corta vida. En 2000 se suprimió y se volvió al esquema de la Dirección General de Turismo, que tuvo vigencia hasta 2006, cuando nuevamente se transformó en Viceministerio.

Desde mediados de los años noventa, el sector privado ha tenido un papel protagónico en el turismo: Asociación Hotelera y Turística (Cotelco), Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo (Anato) y Asociación Colombiana de la Industria Gastronomita (Acodrés) se unieron para administrar los primeros años el Fondo de Promoción Turística y formaron parte, además, del comité directivo del mismo. Esta situación se mantuvo por diez años hasta 2006, cuando se determinó que quien ejerciera la administración del Fondo no podía pertenecer al comité directivo.

Por esa misma época, se venció el contrato de administración: Cotelco y Anato se apartaron de la misma y se mantuvieron solo en el comité directivo, y Acodrés, en consorcio con el grupo de agencias de viajes L’Alianxa, se encargó de la administración, contrato que vence en diciembre de 2012.

A principios de la década de 2000 la Dirección General de Turismo empezó a trabajar las normas técnicas sectoriales en conjunto con los actores privados y el Icontec, trabajo que ha conducido a la expedición de más de 50 normas. En principio, estas fueron voluntarias, pero la Ley 1558 acaba de determinar que las normas relacionadas con turismo de aventura y sostenibilidad serán de obligatorio cumplimiento.

En 2006, se extendió a 21 sectores el pago de la contribución parafiscal, se creó un banco de proyectos de promoción al cual pueden acceder las regiones y creó un impuesto de turismo con el argumento de que esta es una actividad del tiempo libre y, por tanto, su impulso es una inversión social. En un principio, este gravamen lo recaudaba la Nación y lo entregaba al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que este, a su vez, lo contratara con el administrador del Fondo para impulsar programas de promoción y competitividad. Sin embargo, la Ley 1558 eliminó este paso y el impuesto forma parte de los recursos del Fondo de manera directa.

Sin duda, el cambio más importante que trajo la Ley 1558 fue darle al Fondo de Promoción Turística ahora llamado Fondo Nacional de Turismo (Fontur) el carácter de patrimonio autónomo con personería jurídica. Esta decisión nos coloca, entonces, ante el nacimiento de una entidad, bien sea un establecimiento público o una empresa industrial y comercial del Estado, como fue en su momento la Corporación Nacional de Turismo. Así mismo trasladó al Fondo los bienes con vocación turística decomisados por la Dirección Nacional de Estupefacientes o cuyo dominio fuere extinguido.

También se retomó el Consejo Superior de Turismo como instancia de coordinación pública. Otros organismos como el Comité de Playas, el Consejo Consultivo de la Industria Turística y el Consejo Nacional de Seguridad Turística completan un panorama institucional llamado a darle mayor dinamismo y coordinación al sector.

Es imposible terminar esta historia sin destacar los efectos que ha tenido la Ley 788 de 2002 sobre la inversión hotelera. Esta disposición estableció una exención de impuesto de renta por 30 años para los hoteles nuevos o que se remodelen hasta 2017. Veremos qué pasa con este beneficio con la reforma tributaria cuyo debate se avecina. ¿Es o no pendular esta historia?